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企業排污該罰多少?自由裁量不能太隨性!生態環境部出臺《指導意見》~

時間:2019-06-04 來源:環保部

摘  要:
近日,生態環境部印發《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》,指導地方生態環境部門開展環境行政處罰自由裁量規則和基準的制定、適用和監督工作,進一步規范環境行政處罰裁量權的行使,提高依法行政的能力和水平,提升執法的公正性和精準性。

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  近日,生態環境部印發《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》,指導地方生態環境部門開展環境行政處罰自由裁量規則和基準的制定、適用和監督工作,進一步規范環境行政處罰裁量權的行使,提高依法行政的能力和水平,提升執法的公正性和精準性。

  《意見》的出臺十分必要,既是嚴格貫徹落實生態環境保護法律法規的需要,也是進一步促進規范執法和公正執法的需要。《意見》立足實際工作需要,全面規定自由裁量規則和基準的制定、適用和監督工作要求,明確工作方法,提供具體范例,內容詳實,可操作性強;不僅具有很強的業務指導作用,也有利于進一步提高地方生態環境部門的法治意識和規范意識,提高生態環境部門依法行政效能,有效防范執法風險。
 
  《意見》分為正文和附件兩部分,包括六個方面內容:一是明確適用行政處罰自由裁量權的基本原則和配套制度;二是明確制定裁量規則和基準的原則、主體和基本方法;三是規定制定裁量規則和基準的程序,包括起草和發布、宣傳和實施、更新和修訂程序;四是規定裁量規則和基準的適用要求,包括調查取證、案件審查、告知和聽證、處罰決定等五個階段的適用要求,以及從重、從輕或者減輕、免予處罰等裁量的特殊情形;五是要求加強裁量權運行的監督和考評,從信息公開、備案管理及適用監督三個方面提出監督、考評工作要求;六是附件,提供了部分常用環境違法行為的自由裁量基準及計算方法供地方參考。
 
  企業排污該罰多少?自由裁量也不能太過隨性:統一設置的“計算器”可以“算”出罰金
 
  隨著環保執法的力度增強,處罰金額加大,不同的違法行為需處以多少罰款,這到底該由誰說了算?
 
  5月30日,生態環境部召開《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》(以下簡稱《意見》)解讀座談會。生態環境部相關部門負責人、行業專家等針對近期印發的《意見》進行通報和解讀。
 
  《意見》要求,行使行政處罰自由裁量權,應當向社會公開裁量標準,向當事人告知裁量所基于的事實、理由、依據等內容;應當平等對待行政管理相對人,公平、公正實施處罰,對事實、性質、情節、后果相同的情況應當給予相同的處理。
 
  《意見》指出,生態環境部將在“全國環境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能,通過輸入有關裁量因子,經過內設函數運算,對處罰額度進行模擬裁量。
 
  生態環境部執法局有關負責人向《每日經濟新聞》記者介紹,《意見》建立規范自由裁量權的制度,毋庸置疑是能夠保護企業的,同時對環保執法人員也是一種保護,還可以讓企業對自己的環境違法行為后果產生相對清晰的預期。
 
  環境處罰進入新標準化時代
 
  “以前就曾聽到有基層執法人員向企業要好處,否則就面臨處罰甚至是重罰。”一位環保系統人對《每日經濟新聞》記者說,同一類程度相當的環境違法行為,可能會出現處罰標準存在較大差距的情況。
 
  2009年,原環境保護部印發《關于印發有關規范行使環境行政處罰自由裁量權文件的通知》(環辦〔2009〕107號),對行使環境行政處罰自由裁量權涉及的主要問題進行了規定,提供了參考。
 
  但是,隨著環境領域多部法律法規相繼修訂或制定出臺,生態環境執法手段更加豐富,環境行政處罰種類增多,罰款處罰數額大幅提高,行政處罰自由裁量權隨之擴大,需要適應新情況的規范文件出臺。
 
  為此《意見》指出,制定裁量規則和基準應當將主觀標準與客觀標準相結合,在法律、法規和規章規定的處罰種類、幅度內,細化裁量標準,壓縮裁量空間,為嚴格執法、公正執法、精準執法提供有力支撐。
 
  《意見》明確,制定裁量規則和基準,要在總結實踐經驗的基礎上,根據違法行為構成要素和違法情節,科學設定裁量因子和運算規則,實現裁量額度與行政相對人違法行為相匹配,體現過罰相當的處罰原則。
 
  生態環境部指出,制定自由裁量規則和基準,應當綜合考慮以下因素:違法行為造成的環境污染、生態破壞以及社會影響;違法行為當事人的主觀過錯程度;違法行為的具體表現形式;違法行為危害的具體對象;違法行為當事人是初犯還是再犯;改正環境違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。
 
  為此,生態環境部將在“全國環境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能,通過輸入有關裁量因子,經過內設函數運算,對處罰額度進行模擬裁量,供各地參考。
 
  生態環境部有關負責同志指出,自由裁量基準并不只適用于行政處罰中的一個環節,它適用于整個行政處罰過程。包括:調查取證階段,案件審查階段,案件告知階段,處罰決定階段。
 
  三類違法行為可獲“免罰牌”
 
  《意見》明確,制定裁量規則和基準應當堅持合法、科學、公正、合理的原則,結合污染防治攻堅戰的要求,充分考慮違法行為的特點,按照寬嚴相濟的思路,突出對嚴重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用,鼓勵和引導企業即時改正輕微違法行為,促進企業環境守法。
 
  《意見》規定六種情形之一可以從重處罰:兩年內因同類環境違法行為被處罰3次(含3次)以上的;重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的;在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的;環境違法行為造成跨行政區域環境污染的;環境違法行為引起不良社會反響的;其他具有從重情節的。
 
  四種情形之一應當依法從輕或者減輕行政處罰:主動消除或者減輕環境違法行為危害后果的;受他人脅迫有環境違法行為的;配合生態環境部門查處環境違法行為有立功表現的;其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
 
  同時,《意見》中還規定了三類違法行為可獲“免罰牌”:違法行為(如“未批先建”)未造成環境污染后果,且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生產等措施的;違法行為持續時間短、污染小(如“超標排放水污染物不超過2小時,且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”;又如“不規范貯存危險廢物時間不超過24小時、數量小于0.01噸,且未污染外環境的”)且當日完成整改的;其他違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的。
 
  取證成為自由裁量中關注焦點
 
  從《意見》來看,裁量因子是直接影響行政處罰計算結果的關鍵因素,而保證裁量因子能夠成立,取證成為關鍵中的關鍵。如何保障證據的客觀性成為座談會上大家熱議的焦點。
 
  在規范自由裁量權上工作較為典型的南京市環境系統代表稱,在通過“南京環保行政處罰自由裁量輔助決策系統”對企業的環境行政違法行為進行處罰時,企業已經不關注處罰金額的多少,而是關心證據是否可靠。
 
  南京市環境系統代表說,對于證據有異議,企業可以陳述申辯,并拿出新的證據,如果證據充分的話,最終也會對處罰金額進行相應的調整。
 
  對此,上述生態環境部執法局有關負責人指出,對于環境違法行為的證據,有一個專門的指南性文件,對取證進行規范。執法人員去現場須按照規范要求進行具體的取證工作。
 
  中國政法大學教授王燦發認為,環境執法力度很大,對企業的影響也特別大,作為執法人員壓力同樣很大。如果不該罰款的罰款了,或者該罰的不罰,就難以保證公平。
 
  王燦發建議,《意見》主要是給各省級環境部門制定規則提供指導性意見,地方應該盡快制定具體的細則。
 
  《意見》中要求,省級生態環境部門應當根據本意見提供的制定方法,結合本地區法規和規章,制定本地區行政處罰自由裁量規則和基準。鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對省級行政處罰自由裁量規則和基準進一步細化、量化。
 
  對此,生態環境部有關負責同志說:“我們在《2019年全國生態環境保護執法工作要點》中規定,省級生態環境部門應當在2019年9月底前制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準。”
 
  防范執法權力濫用,環保處罰有了“緊箍咒”(專家解讀)
 
  “隨著環保執法力度的加大,對企業的影響也在加大。”在生態環境部今天召開的《指導意見》專家解讀會上,中國政法大學教授王燦發對第一財經記者表示,以往,企業沒有環評,只要補辦個手續就行了。后來不行了,要么停、要么罰,罰款動輒幾十萬元,甚至上億元,對企業的影響非常大,有的可能是滅頂之災。由于裁量權過大,也容易引起爭議和不滿。
 
  王燦發認為,《指導意見》出臺后,環保處罰更加規范,防止了環保執法人員的個人意志和權力濫用,有助于維護環境執法的權威。
 
  “這樣做,不僅可以防范行政執法風險,對執法人員是一種保護,對企業也是保護,可以營造公平競爭市場環境。”在生態環境部今天召開的《指導意見》專家解讀會上,生態環境部執法局副局長夏祖義說。
 
  解讀會上,中國人民大學教授李艷芳也表示,“以往,環保處罰的幅度還是很大的,可以罰10萬元,也可以罰100萬元。但其實,企業大多希望規范執法的裁量權,有一個公平公正的營商環境。”
 
  根據《指導意見》,環境違法案件調查取證過程中,執法人員應當以裁量規則和基準為指導,全面調取有關違法行為和情節的證據。案件審查人員應當嚴格遵守裁量規則和使用裁量基準,對具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議;當事人對自由裁量適用提出異議的,應當對異議情況進行核查,對合理的意見予以采納,不得因當事人的陳述申辯而加重處罰。
 
  當然,對于兩年內因同類環境違法行為被處罰3次(含3次)以上的,以及重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的等情形,《指導意見》也規定可以從重處罰。
 
  據生態環境部執法局介紹,由于地區差異和對法律條款的認識理解程度不同,各地目前已制定的裁量基準在規范化、科學化、合理化程度方面存在較大差異。
 
  比如,江蘇南京、浙江臺州等地根據環境違法行為特點,對單個環境違法行為設定了較為全面的裁量因子,但很多地方設定的裁量因子還比較單一;江蘇南京、甘肅、青海西寧、重慶渝北等地開發了專門的行政處罰自由裁量系統,用系統裁量代替人工裁量,但全國大部分地區的裁量基準采用的仍然是較為簡單的表格形式。甘肅、河北、天津、新疆建設兵團等地在全省(市、建設兵團)范圍內推行統一的行政處罰自由裁量基準,實現對同一違法行為適用統一的裁量基準,但大部分省級行政區域內不同地區的行政處罰裁量基準并不統一。
 
  夏祖義介紹,該《指導意見》還鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對省級環境行政處罰自由裁量規則和基準進一步細化、量化。鼓勵開發運用電子化的自由裁量系統來輔助裁量。
 
  解讀會上,南京市生態環境局政策法規處處長石勇告訴記者,早在2009年初,該局就聯合高校、軟件公司啟動裁量系統的研發。2010年,裁量系統開始使用。截至2018年底,南京市全市使用裁量系統辦理的環境行政處罰案件為20661件。
 
  “據我了解,截至目前,沒有一起因為處罰不當引起企業爭議的。”石勇說,因為企業也了解整個裁量的計算過程。“企業和我們交流時,更多的是把他們的改進情況告訴我們。而我們也鼓勵企業有改正,也會根據改進情況,降低處罰力度。”
 
  夏祖義告訴記者,為增強適用自由裁量規則和基準的統一性,生態環境部已規定有條件的省級生態環境部門,應當建立省級環境行政處罰管理系統,實現統一平臺、統一系統、統一裁量,并與國家建立的環境行政處罰管理系統聯網。生態環境部將在全國環境行政處罰管理系統中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能,供各地參考使用。
 
  【全文】進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見
 
  各省、自治區、直轄市生態環境廳(局),新疆生產建設兵團生態環境局:
 
  為深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神,進一步提高生態環境部門依法行政的能力和水平,指導生態環境部門進一步規范生態環境行政處罰自由裁量權的適用和監督,有效防范執法風險,根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》《國務院辦公廳關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》《環境行政處罰辦法》等規定,制定本意見。
 
  一、適用行政處罰自由裁量權的原則和制度
 
  (一)基本原則。
 
  1.合法原則。生態環境部門應當在法律、法規、規章確定的裁量條件、種類、范圍、幅度內行使行政處罰自由裁量權。
 
  2.合理原則。行使行政處罰自由裁量權,應當符合立法目的,充分考慮、全面衡量地區經濟社會發展狀況、執法對象情況、危害后果等相關因素,所采取的措施和手段應當必要、適當。
 
  3.過罰相當原則。行使行政處罰自由裁量權,必須以事實為依據,處罰種類和幅度應當與當事人違法過錯程度相適應,與環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。
 
  4.公開公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權,應當向社會公開裁量標準,向當事人告知裁量所基于的事實、理由、依據等內容;應當平等對待行政管理相對人,公平、公正實施處罰,對事實、性質、情節、后果相同的情況應當給予相同的處理。
 
  (二)健全規范配套制度。
 
  1.查處分離制度。將生態環境執法的調查、審核、決定、執行等職能進行相對分離,使執法權力分段行使,執法人員相互監督,建立既相互協調、又相互制約的權力運行機制。
 
  2.執法回避制度。執法人員與其所管理事項或者當事人有直接利害關系、可能影響公平公正處理的,不得參與相關案件的調查和處理。
 
  3.執法公示制度。強化事前、事后公開,向社會主動公開環境保護法律法規、行政執法決定等信息。規范事中公示,行政執法人員在執法過程要主動表明身份,接受社會監督。
 
  4.執法全過程記錄制度。對立案、調查、審查、決定、執行程序以及執法時間、地點、對象、事實、結果等做出詳細記錄,并全面系統歸檔保存,實現全過程留痕和可回溯管理。
 
  5.重大執法決定法制審核制度。對涉及重大公共利益,可能造成重大社會影響或引發社會風險,直接關系行政相對人或第三人重大權益,經過聽證程序作出行政執法決定,以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的案件,設立專門機構和人員進行嚴格法制審核。
 
  6.案卷評查制度。上級生態環境部門可以結合工作實際,組織對下級生態環境部門的行政執法案卷評查,將案卷質量高低作為衡量執法水平的重要依據。
 
  7.執法統計制度。對本機構作出行政執法決定的情況進行全面、及時、準確的統計,認真分析執法統計信息,加強對信息的分析處理,注重分析成果的應用。
 
  8.裁量判例制度。生態環境部門可以針對常見環境違法行為,確定一批自由裁量權尺度把握適當的典型案例,為行政處罰自由裁量權的行使提供參照。
 
  二、制定裁量規則和基準的總體要求
 
  (三)制定的主體。省級生態環境部門應當根據本意見提供的制定方法,結合本地區法規和規章,制定本地區行政處罰自由裁量規則和基準。鼓勵有條件的設區的市級生態環境部門對省級行政處罰自由裁量規則和基準進一步細化、量化。
 
  (四)制定的原則。制定裁量規則和基準應當堅持合法、科學、公正、合理的原則,結合污染防治攻堅戰的要求,充分考慮違法行為的特點,按照寬嚴相濟的思路,突出對嚴重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用,鼓勵和引導企業即時改正輕微違法行為,促進企業環境守法。
 
  制定裁量規則和基準應當將主觀標準與客觀標準相結合,在法律、法規和規章規定的處罰種類、幅度內,細化裁量標準,壓縮裁量空間,為嚴格執法、公正執法、精準執法提供有力支撐。
 
  (五)制定的基本方法。制定裁量規則和基準,要在總結實踐經驗的基礎上,根據違法行為構成要素和違法情節,科學設定裁量因子和運算規則,實現裁量額度與行政相對人違法行為相匹配,體現過罰相當的處罰原則。
 
  制定自由裁量規則和基準,應當綜合考慮以下因素:違法行為造成的環境污染、生態破壞以及社會影響;違法行為當事人的主觀過錯程度;違法行為的具體表現形式;違法行為危害的具體對象;違法行為當事人是初犯還是再犯;改正環境違法行為的態度和所采取的改正措施及效果。
 
  制定裁量規則和基準,應當及時、全面貫徹落實新出臺或修訂法律法規規定,對主要違法行為對應的有處罰幅度的法律責任條款基本實現全覆蓋。裁量規則和基準不應局限于罰款處罰,對其他種類行政處罰的具體適用也應加以規范。
 
  嚴格按照環境保護法及其配套辦法規定的適用范圍和實施程序,進一步細化規定實施按日連續處罰、查封、扣押、限制生產、停產整治,以及移送公安機關適用行政拘留的案件類型和審查流程,統一法律適用。對符合上述措施實施條件的案件,嚴格按規定進行審查,依法、公正作出處理決定,并有充分的裁量依據和理由。對同類案件給予相同處理,避免執法的隨意性、任意性。
 
  有條件的生態環境部門可充分運用信息化手段,開發和運用電子化的自由裁量系統,嚴格按照裁量規則和基準設計并同步更新。有條件的省級生態環境部門,應當建立省級環境行政處罰管理系統,實現統一平臺、統一系統、統一裁量,并與國家建立的環境行政處罰管理系統聯網。
 
  生態環境部將在“全國環境行政處罰案件辦理系統”中設置“行政處罰自由裁量計算器”功能,通過輸入有關裁量因子,經過內設函數運算,對處罰額度進行模擬裁量,供各地參考。
 
  三、制定裁量規則和基準的程序
 
  (六)起草和發布。生態環境部門負責行政處罰案件審查的機構具體承擔裁量規則和基準的起草和發布工作。起草時應當根據法律法規的制定和修改以及國家生態文明政策的調整,結合地方實際,參考以往的處罰案例,深入調查研究,廣泛征求意見,按照規范性文件的制定程序組織實施。
 
  (七)宣傳和實施。生態環境部門發布裁量規則和基準后,應當配套編制解讀材料,就裁量規則和基準的使用進行普法宣傳和解讀。有條件的地區還可以提供模擬裁量的演示系統。
 
  (八)更新和修訂。生態環境部門應當建立快速、嚴謹的動態更新機制,對已制定的裁量規則和基準進行補充和完善,提升其科學性和實用性。
 
  四、裁量規則和基準的適用
 
  (九)調查取證階段。環境違法案件調查取證過程中,執法人員應當以裁量規則和基準為指導,全面調取有關違法行為和情節的證據;在提交行政處罰案件調查報告時,不僅要附有違法行為的定性證據,還應根據裁量因子提供有關定量證據。開發使用移動執法平臺的,應當與裁量系統相銜接,為執法人員現場全面收集證據、正確適用法律提供幫助。
 
  (十)案件審查階段。案件審查過程中,案件審查人員應當嚴格遵守裁量規則和使用裁量基準,對具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議;經集體審議的案件也應當專門對案件的裁量情況進行審議,書面記錄審議結果,并隨案卷歸檔。
 
  (十一)告知和聽證階段。生態環境部門應當在告知當事人行政處罰有關違法事實、證據、處罰依據時,一并告知行政處罰裁量權的適用依據,及其陳述申辯權利。當事人陳述申辯時對自由裁量適用提出異議的,應當對異議情況進行核查,對合理的意見予以采納,不得因當事人的陳述申辯而加重處罰。
 
  (十二)決定階段。生態環境部門在作出處罰決定時,應當在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據和理由,以及對當事人關于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。
 
  (十三)裁量的特殊情形。
 
  1.有下列情形之一的,可以從重處罰。
 
  (1)兩年內因同類環境違法行為被處罰3次(含3次)以上的;
 
  (2)重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的;
 
  (3)在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的;
 
  (4)環境違法行為造成跨行政區域環境污染的;
 
  (5)環境違法行為引起不良社會反響的;
 
  (6)其他具有從重情節的。
 
  2.有下列情形之一的,應當依法從輕或者減輕行政處罰。
 
  (1)主動消除或者減輕環境違法行為危害后果的;
 
  (2)受他人脅迫有環境違法行為的;
 
  (3)配合生態環境部門查處環境違法行為有立功表現的;
 
  (4)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
 
  3.有下列情形之一的,可以免予處罰。
 
  (1)違法行為(如“未批先建”)未造成環境污染后果,且企業自行實施關停或者實施停止建設、停止生產等措施的;
 
  (2)違法行為持續時間短、污染小(如“超標排放水污染物不超過2小時,且超標倍數小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”;又如“不規范貯存危險廢物時間不超過24小時、數量小于0.01噸,且未污染外環境的”)且當日完成整改的;
 
  (3)其他違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的。
 
  五、裁量權運行的監督和考評
 
  (十四)信息公開。生態環境部門制定的裁量規則和基準規范性文件,應當按照上級生態環境部門和同級政府信息公開的要求,在政府網站發布,接受社會監督。
 
  (十五)備案管理。生態環境部門應當在裁量規則和基準制發或變更后15日內報上一級生態環境部門備案。
 
  (十六)適用監督。上級生態環境部門應當通過對行政處罰案卷的抽查、考評以及對督辦案件的審查等形式,加強對下級生態環境部門裁量規則和基準適用的指導;發現裁量規則和基準設定明顯不合理、不全面的,應當提出更新或者修改的建議。對不按裁量規則和基準進行裁量,不規范行使行政處罰自由裁量權構成違法違紀的,依法追究法律責任。
 
  六、《關于印發有關規范行使環境行政處罰自由裁量權文件的通知》(環辦〔2009〕107號)同時廢止
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